Le problème des réfugiés en Afrique

L ’inéluctable choix entre universalisme et spécificités

Par Nasreddine Lezzar (Avocat), Le Quotidien d'Oran, 27 octobre 2005

Le coeur et l’esprit de la charte africaine des droits de l’homme et des peuples balancent entre les aspirations aux spécificités d’un continent et la prise en considération d’une ou des valeurs qu’on voudrait - à tort ou à raison - universelles.

Déjà le préambule de ce texte, qui a le mérite d’exister, exhorte les Etats signataires à réunir des conditions de vie et de développement de la coopération internationale en prenant en considération la charte des Nations unies et la Déclaration universelle des droits de l’homme et des peuples. La question des réfugiés africains porte aussi la marque de ce double rêve, l’adhésion à des valeurs reconnues par toutes les nations de la terre, et la sauvegarde d’une spécificité jalousement défendue.

L’élaboration d’un instrument «régional» consacré aux «aspects spécifiques des réfugiés en Afrique» est le signe apparent d’un écartèlement latent. Cette «spécificité» est-elle la conséquence ou la résultante d’une simple fréquence du phénomène ou son ampleur ou bien dénote-t-elle une différence d’approche, d’origine et de traitement de la question en Afrique ? Plus concrètement, pourquoi un instrument consacré à l’Afrique ?

L’Organisation de l’Unité africaine a collaboré de son mieux avec les Nations unies et le Haut-Commissariat aux réfugiés pour l’élaboration de textes protecteurs. Elle a en outre entrepris beaucoup d’efforts pour la ratification par les pays africains des instruments universels relatifs à la question des réfugiés.

Par ailleurs tout en prêtant son concours pour l’élaboration d’une part et l’adoption d’autre part des textes universels, l’Organisation africaine a tenu à se doter de son propre instrument. En 1969 fut adoptée la convention relative aux aspects spécifiques des problèmes des réfugiés en Afrique.

Ce texte régional relatif à une protection catégorielle renvoie à la même problématique que certains se sont posée et se posent toujours quant à la nécessité ou l’opportunité de l’élaboration et l’adoption d’une charte africaine des droits de l’homme.

En adoptant cet instrument spécialisé cédé à la même pique d’amour-propre qui les a poussés à confectionner leur charte des droits de l’homme ou bien les nuances et les spécificités de cette réalité douloureuse dans les pays africains a-t-elle marqué les limites des instruments universels ?

Cette «spécificité» résulte-t-elle des causes du phénomène en Afrique ou bien de la conduite tenue par les pays africains à l’égard des réfugiés des pays frères ?

Aussi cette «spécificité» découle-t-elle d’une différence de la nature du phénomène dans le continent ou bien de son ampleur ou son volume ? Ces interrogations guideront notre modeste travail tout au long duquel nous essayerons de déceler les limites des textes et pratiques universels dans la compréhension et le traitement des réalités des réfugiés africains; nous essayerons de révéler aussi les tendances hégémoniques de certaines régions ou systèmes de pensée dans les textes gratifiées du caractère «d’universalité».

UNIVERSALISME OU EUROPEOCENTRISME ?

Une remarque préliminaire permettra de démontrer les limites des déclarations soi-disant universelles à gérer les situations régionales et notamment africaines a été la convention relative au statut des réfugiés adoptée le 28 juin 1951 et entrée en vigueur le 21 avril 1954. Elle reprend les précédents accords internationaux relatifs aux réfugiés le plus complet que l’on ait jamais tenté d’effectuer sur le plan international.

La définition du terme «réfugié» contenue dans l’article 1 de la convention de 1951 est conçue en termes généraux, la portée de la convention est limitée aux personnes devenues des réfugiés par la suite d’événements survenus avant le 1er janvier 1951.

Il faudra attendre que les Etats, lors de leur adhésion, introduisent une déclaration aux termes de laquelle les mots «événements survenus avant le 1er janvier 1951» sont compris dans le sens d’événements survenus en Europe avant cette date. Cette limite géographique n’a été maintenue que par un nombre très limité d’Etats et a par ailleurs perdu beaucoup de sa signification depuis l’adoption du protocole de 1967.

Cette remarque démontre que les instruments «universels» portent les stigmates de la domination d’une région, d’un groupe ou d’un système, elle permet aussi, par extrapolation, de déduire l’inadéquation de ce «droit international universel» aux spécificités régionales, et son inappropriation à gérer et régir le problème des réfugiés en Afrique. Cette réserve est d’autant plus pertinente dans le cas des réfugiés en Afrique en raison de l’absence ou la faiblesse, ou les deux à la fois, des Etats africains lors de l’élaboration des instruments en question.

L’Egypte est le seul Etat du continent à avoir participé à la conférence chargée d’achever, rédiger et signer la convention relative au statut des réfugiés. Cette conférence s’est réunie du 2 au 25 juillet 1951 à l’Office européen des Nations unies.

LA CONVENTION AFRICAINE: L’IMPARFAITE SPECIFICITE

La convention africaine reprend la définition des Nations unies et du protocole de 1967 et annule tout principe de limitation géographique ou temporel.

Le deuxième article ajoute d’autres catégories de personnes pouvant prétendre au statut de réfugiés à savoir: «Toute personne... par crainte d’une agression externe d’une occupation ou domination étrangère ou tout événement menaçant sérieusement l’ordre public de son Etat d’origine ou de sa nationalité, qui l’a obligé à quitter son lieu de résidence habituel et demander l’asile dans un endroit à l’extérieur de son Etat d’origine ou de sa nationalité».

Nous croyions déceler dans cette définition «plus large que celle des Nations unies» des causes du phénomène spécifiques et propres aux pays africains exposés à des invasions et annexions de pays limitrophes, la colonisation est encore présente dans les esprits des rédacteurs de ce texte en 1969.

Les troubles à l’ordre public sont aussi fréquents et répandus pour des raisons que l’on sait et qu’il serait très long et peut-être inutile de reprendre ici.

Les rédacteurs du texte voulaient sans doute adopter une définition aussi large que possible afin de donner un maximum de protection aux personnes persécutées et cherchant asile dans un pays voisin, limitrophe ou simplement paisible ou sécurisant.

La définition adoptée par l’OUA est large que celle des Nations unies, cependant elle a négligé une des raisons essentielles de l’asile en Afrique, à savoir les difficultés ou désastres économiques tels que la sécheresse. En cela elle avait aussi semble-t-il adopté la position dominante qui consiste au rejet de la notion même de «réfugiés économiques».

Ce texte «spécifique» adhère, un peu ou trop, mal aux douloureuses spécificités du continent.

LES REFUGIES D’AFRIQUE AUSTRALE / ENTRE L’IDEAL ET LE TERRAIN

En outre l’OUA a adopté la règle de son refoulement et de son expulsion comme obligatoire (articles 2 et 3 de la convention). C’est une question lancinante du traitement des réfugiés et demandeurs d’asile aux frontières et aux points d’entrée.

Cependant la noblesse de la volonté des rédacteurs du texte ne semble pas suivre dans les faits.

Dans une communication, le docteur Tryanyana Malowa (journées d’études organisées par la Société africaine de droit international et comparé à Annaba - Algérie) dresse un tableau très obscur du sort des réfugiés en Afrique australe et remarque le contraste entre la déclaration de foi et de principes et la réalité des faits.

Les Etats africains ont contribué à une expansion du principe du non-refoulement et ont insisté sur la nature volontaire du rapatriement des réfugiés. Cependant le cas d’espèce des réfugiés d’Afrique australe et le comportement des pays impliqués dans ce domaine révèle combien le sort des réfugiés est précaire et douloureux.

L’auteur cite trois pays qui en 1982 avaient, en adoptant des comportements quoique nuancés, avaient un dénominateur commun, un grave abandon de populations persécutées par le régime de l’apartheid.

Le Mozambique avait accepté de renvoyer les réfugiés en Afrique du Sud. Le Swaziland avait conclu un accord secret par lequel il a accepté de renvoyer les réfugiés en Afrique du Sud.

Le Lesotho et le Botswana ont refusé de signer cet accord mais en fait ont renvoyé des réfugiés en Afrique du Sud.

LE RECUL ALGERIEN

Il faut signaler que la même année (1982), l’Algérie avait aussi renvoyé de son territoire des populations nomades touaregs qui étaient montées vers le Nord fuyant la sécheresse.

L’événement avait été remarqué et marquait un recul de ce pays en la matière, car les populations refoulées cette année avaient l’habitude de transhumer dans cette région au gré des caprices des saisons et de la nature.

Les autorités algériennes avaient invoqué en ces temps-là les difficultés économiques ainsi que les problèmes écologiques que pouvait causer la présence de ces migrants et notamment l’insuffisance en eau. Il y a lieu de signaler que l’Algérie était dans une situation politiquement et humainement inconfortable mais défendable sur le plan juridique car les migrants ne fuyaient ni la répression ni la persécution mais étaient des réfugiés économiques, écologiques qui ne bénéficiaient pas d’une protection juridique par un instrument international universel ou régional.

Pour revenir au traitement des réfugiés en Afrique australe, l’auteur les a classés en trois catégories.

La détention qui se faisait pour ces pays sous la pression de l’Afrique du Sud. La commission locale des Nations unies n’a jamais été avisée des conditions de détention.

La détention est ordonnée par les autorités administratives de telle façon que le détenu ne peut pas exercer de recours surtout judiciaire.

L’emprisonnement: cette mesure est décidée par les tribunaux. Les réfugiés sont traités comme des prisonniers de droit commun. Les raisons sont diverses, entrée irrégulière au pays, vagabondage, etc.

L’expulsion: elle se fait sous la pression de l’Afrique du Sud et ce, malgré le fait que ces pays ont pris des engagements de non-expulsion.

LA SOLITUDE DU REFUGIE AFRICAIN

L’auteur achève sa communication en concluant que le réfugié doit combattre seul et estime que la raison des défaillances de ces pays est leur dépendance économique vis-à-vis de l’Afrique du Sud.

LES LIMITES DES INSTITUTIONS UNIVERSELLES

Les structures des Nations unies ont démontré leur incapacité à prendre en charge comme il se doit les douleurs africaines. Le traitement de différents conflits et drames sanglants a été compromis par une lenteur bureaucratique.

Exemple: le cas rwandais. Au sein des Nations unies tout le monde savait ce qui se tramait au Rwanda. Les informations et plaintes soumises par les ONG s’étaient retrouvées en procédure confidentielle. En août 1992 la sous-commission décidait de transmettre le cas Rwanda à la commission. Février-mars 1993 (7 mois après) la commission lors de sa quarante-neuvième session décidait simplement de poursuivre son examen «confidentiel» lors de la 50e session en 1994.

Les Etats membres de la commission s’adonnaient aux plaisirs de la «confidentialité» devant un génocide des massacres et des millions de réfugiés.

Cependant au départ de toutes les réserves que l’on peut faire, signaler que les structures universelles (ONU, ONG nous signalons le sous-développement des ONG africaines) ont été exclusivement seules dans le cas d’assistance aux réfugiés africains et ce, tant sur le plan des études théoriques que des interventions pratiques sur le terrain des douleurs et parfois des horreurs. Terrain déserté par des instances africaines et où les Etats africains n’ont joué qu’un rôle subalterne d’appoint et d’exécution. Ce point exprime aussi la nécessaire refonte de l’Organisation de l’Unité africaine qui présente l’avantage évident de la proximité pour des actions qui requièrent souvent la ponctualité et l’urgence.

LES NECESSAIRES SOLUTIONS AFRICAINES UNE DOUBLE PANOPLIE DE SOLUTIONS: L’HISTOIRE ET LA GEOGRAPHIE, L’INTEGRATION OU LE RETOUR

L’intégration

C’est une solution idéale et rêvée, elle évite le retour générateur de heurts et de malheurs et de rebondissements de conflits à l’origine de la fuite. Elle présente cependant un problème de faisabilité. Et peut quand elle est mal conçue, mal étudiée, mal préparée provoquer un phénomène de rejet accompagné d’autres affrontements avec la communauté d’accueil et enfin d’autres migrations déplacements et transhumances. Elle permet lorsqu’elle réussit, parce que bien menée, de trouver une solution définitive au problème dans la région.

La première condition de sa réussite est constituée par les prédispositions ethniques culturelles des communautés appelées à coexister.

La seconde condition est le fait des hommes par une réunion des conditions économiques nécessaires. Les études faites sur la question préconisent toujours une aide pour l’intégration de réfugiés dans la communauté d’accueil. Cette aide doit prendre toujours la forme d’une aide et assistance pour le développement. Cependant les actions et programmes menés s’articulent toujours autour de l’assistance humanitaire moins onéreuse mais difficilement soutenable à long terme.

Une autre recommandation consiste, pour les programmes d’assistance à l’intégration des réfugiés, à ne pas considérer ces derniers comme une catégorie à part; mais plutôt à permettre un développement global de la région afin qu’elle puisse les intégrer. Les différents cas pratiques observés ont pris exactement le contre-pied en organisant les regroupements des réfugiés dans des camps; cette sorte de ghettoïsation maintient le clivage entre les autochtones et les réfugiés, provoquant à moyen ou long terme un autre rejet, d’autres affrontements, d’autres migrations.

Les secours et apports de nature humanitaire sont certes louables mais doivent être temporaires et laisser la place à un effort de développement, seule solution définitive au problème.

Le retour

Alternative tout aussi heureuse en théorie mais en fait nécessite une préparation préalable, une éradication des causes du départ qu’elles soient conflictuelles ou naturelles. A défaut, elle peut provoquer une renaissance exacerbée des affrontements. Elle risque de mettre les réfugiés devant la douleur d’une perte des droits acquis.

Le cas est illustré par la tragédie des réfugiés ougandais, entre 1986 et 1989. The Sudan People Libération Army (SPLA) a attaqué à l’est et à l’ouest du Nil. 200.000 puis 250.000 Ougandais sont rentrés en Ouganda. Ils sont retournés rapidement en face du danger et au risque de leur sécurité physique, dans leur région d’origine où les infrastructures ont été détruites et les conditions de vie pratiquement inexistantes.

Durant la même période, il y avait un large reflux des réfugiés soudanais vers l’Ouganda. Ce flot a continué après les attaques du SPLA à Juba.

Il faut signaler qu’une bonne partie de ces Soudanais sont nés ou ont passé leur enfance en Ouganda suite au flux des réfugiés des années 1950 ou 1960.

Le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a retenu des conditions pour le rapatriement des réfugiés dans leur pays d’origine.

Le retour doit être librement décidé par les réfugiés.

L’Etat d’origine ou d’accueil doit formellement manifester son accord pour le rapatriement.

Les réfugiés doivent pouvoir retourner sains et saufs et avec dignité. Sur le terrain notamment africain, ces trois conditions sont impossibles à réunir ensemble.

Par ailleurs elles partent d’une idée de base, que le flux des réfugiés se fait toujours à travers des frontières d’Etats souverains avec des frontières reconnues et des gouvernements légitimes.

A notre connaissance dans aucun des cas ces conditions n’ont pu être réunies ensemble.

La lutte et le traitement de la question des réfugiés en Afrique nécessitent des programmes d’action sur un double plan, la géographie et l’histoire.

La géographie

La nature a ses caprices mais elle peut être domestiquée, instrumentalisée, c’est tout un effort de développement dans les régions où les catastrophes, la sécheresse, la désertification manifestent leur hostilité parfois sans clémence.

L’histoire

Ce volet passe par un travail lent et patient pour la résolution des litiges, des conflits qui poussent les hommes à vouloir s’exterminer les uns les autres.

L’OUA doit améliorer ses techniques et ses structures de règlement des différends frontaliers et ethniques.

Un deuxième volet de ce plan d’action pivote autour d’un idéal. La démocratie ou plutôt la démocratisation, la culture des droits de l’homme et la tolérance.

Les peuples africains doivent concevoir un apprentissage de la coexistence.

Le volet historique est plus important que le volet géographique car la réussite du premier conditionne le succès du second.

La prise en charge des réfugiés en Afrique ne doit pas demeurer l’exclusivité des organismes et structures universelles, ils ont montré les limites naturelles de leurs capacités et de leurs possibilités.

Les instruments universels sont aussi trop larges, trop vastes et, disons-le, un peu spécifiques au monde occidental qui les a conçus et tente de les exporter sur un terrain africain où ils sont exotiques. Deux réformes doivent être engagées.

LES REFORMES STRUCTURELLES ET ORGANISATIONNELLES

La création au sein de l’Union africaine de structures appropriées qui auront pour mission la prise en charge de ce phénomène «permanent» dans ce continent.

Ces services spécialisés devraient peut-être se doter de représentations régionales, sous-régionales ou locales qui devront être renforcées dans les zones à haute fréquence ou à risques.

Ces services de proximité devraient se doter d’un organisme inspiré des différentes causes et origines des phénomènes, une division tripartite des travaux nous semble recommandable.

Les réfugiés économiques qui fuient le sous-développement, la pauvreté et la misère.

Les réfugiés écologiques chassés par les catastrophes naturelles.

Les réfugiés qui fuient les conflits internes et ou internationaux ou la répression et la persécution.

Chaque catégorie requiert les modalités de prise en charge et de traitement particuliers et, ici comme ailleurs, la spécialisation est un gage de compétence et d’efficacité.

L’ELABORATION D’UN DROIT INTERNATIONAL, REGIONAL, AFRICAIN DES REFUGIES

En plus de ses limites originelles, la convention de l’OUA sur les aspects spécifiques des réfugiés en Afrique semble avoir fait son temps. Un effort de mise à jour doit être entrepris en évitant ou limitant un tant soit peu le souci d’universalisme. Des protocoles d’accord doivent venir en précisant certains contours et certaines modalités d’application.

Il faut encourager aussi le développement d’un droit conventionnel bilatéral ou multilatéral restreint qui lierait des pays appartenant à une même zone géographique ou connaissant un même type de réfugiés.

Il est déterminant aussi d’engager les Etats africains à modifier leurs législations internes dans un sens plus favorable et plus hospitalier pour toute personne persécutée. Il faut que tombe chez les Etats africains le dogme de la souveraineté.

UN PEU MOINS D’UNIVERSALISME, DAVANTAGE DE SPECIFICITES

La rédaction et la terminologie utilisée par le droit «embryonnaire» des réfugiés africains sont prisonnières de concepts puisés et empruntés dans le lexique des instruments universels et c’est peut-être là que commencent la première erreur et les premiers errements car que peut signifier par exemple «la résidence habituelle» pour ces populations nomades où le déplacement et la mobilité géographique est un mode de vie ou une condition de survie ? Que peut aussi signifier une «frontière» pour ces hommes et ces femmes du sable évoluant en totale liberté dans l’immensité d’un désert sans bornes et sans limites, sans début et sans fin ? Qu’est-ce qu’une «adresse» dans ces zones où la détermination d’un domicile est: «la première maison derrière la colline» ou «les premières habitations après la rivière» ?

La phrase «Populations déplacées» contient l’implicite postulat que ces populations avaient leur propre place, leur propre territoire ou un domicile habituel permanent. C’est un postulat profondément ancré dans les théories politiques européennes des nationalités. Dans certaines régions d’Afrique, le «mouvement», «le déplacement», «la transhumance» ont toujours été partie intégrante du mode de vie et des conditions de survie, une passionnante technique d’accommodation et de gestion d’une nature hostile. Le déplacement n’est pas toujours considéré, comme on pourrait le croire, une perte de l’appartenance ethnique.

L’Institut des Nations unies de la recherche pour le développement social a initié un travail de recherche sur le mouvement massif de retour volontaire des réfugiés dans trois pays africains, le Tchad, l’Ouganda, le Zimbabwe. Cette étude menée par une équipe pluridisciplinaire a permis les conclusions suivantes:

Le phénomène des réfugiés s’est transformé en un «danger permanent» (permanent emergency) que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés n’est ni équipé pour gérer ni mandaté pour traiter.

Les raisons de cette mutation d’un phénomène chronique en «danger permanent» tournent autour de la fin de la guerre froide et les nouveaux rapports Nord-Sud. Il y a aussi le constat que nous vivons une période critique de l’histoire de l’humanité.

Les principales recommandations de cette étude peuvent être synthétisées en trois appels:

- La reconception des structures administratives et bureaucratiques chargées de gérer les réfugiés.

- La révision de certains postulats de base notamment celui de considérer les réfugiés comme des victimes passives de facteurs externes. Il faudrait plutôt approcher cette mobilité géographique, dans certains cas, comme un mode de vie à respecter et à gérer dans et avec sa différence. Ce phénomène ne doit plus être toujours perçu et traité comme un cas pathologique mais parfois comme une situation normale mais différente et complexe.

- Une fin doit aussi être mise à «nous faisons les choses pour eux» (us-doing-things-to them). L’échec ou plutôt les insuffisances des résultats des traitements des différents cas, semblent conclure les auteurs de l’étude, est ou sont dus au fait qu’il s’agit de solutions importées et issues de mentalités non africaines d’une part et que la conception et la mise en oeuvre des programmes de traitements et prises en charge n’ont pas impliqué les réfugiés eux-mêmes.

C’est ainsi l’échec des solutions stéréotypées qu’on a cherché à transposer et appliquer d’une façon identique à des situations fondamentalement différentes. Ce sont là les limites à respecter entre l’universalisme et la nécessaire prise en compte des spécificités. En effet, l’observation et évaluation de plusieurs cas de «réfugiés» permet de conclure que chaque variante est un cas d’espèce avec ses propres caractéristiques qui nécessite un traitement homéopathique.

 
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